天下雜誌第136期1992/09/01莊素玉
自古，人在土地上，耕織、畜養、嬉戲完成生老病死－－生命中所有的悲喜哀樂而今，風吹過，雨飄過，人對土地的眷戀卻未停過但近年來在台灣為什麼年輕人終其一生也買不起房子？為什麼製造業負擔不起昂貴的土地成本而出走？為什麼另一些人卻可不勞而獲一夕之間贏得暴利？政府的體系、制度、法令、執行出了什麼問題
暮色中，台北縣的一個小村鎮裏，因土地重劃，變更地目而累積上億家財的地方首長正為中元節大宴賓客，中央部會首長、民意代表、樁腳、黑白兩道，圍坐一百多桌。稻田邊的山路上，凱迪拉克、賓士車綿延約一公里。在觥籌交錯，酒酣耳熱中，一位訪客冷冷地說：「再下去，台灣就是另一個菲律賓。」
北二高桃園內環道施工典禮當天，一群地主抗議政府徵收價格不合理，表面看是伸張社會主義，但是冷眼看著這群開著德國賓士、奧迪，手拿大哥大（為了方便彼此以聯絡集結）的抗議群隊，一位當地新聞界人士說：「說穿了是個貪字，他們只是在抗議利益分配不均。」
土地不只主導台灣的財富重分配，更深層扭曲了政經結構、社會價值觀。根據主計處調查，將土地與房屋資產計算在內，台灣最富有的20％人囗的收入是最貧窮20％的17.5倍（77年底資料），更導致中產階級迅速萎縮。目前中產階級家庭，萎縮了11％，只佔全部家庭的43％，與歐美的65％——75％相差甚遠。
這些衝擊終將成為社會動亂的根源，許多知識份子都擔心。
再不改、更難改企業因覓地不易或無力購置昂貴土地而外移，製造業辛苦經年的利潤遠不如挾政商關係的土地投資者。如擁有聯邦集團的監察院副院長林榮三，購得汐止山坡地，經過申請政府變更用地，佔地萬坪別墅住宅「瓏山林」，據當地一位行政官員估計，轉手間至少為林榮三賺進100多億元，是國內第一大民營企業南亞（員工1萬4千人）去年稅後純益的2倍。
而一些由土地累積財富的財團更與地方派系結合，入主縣巿議會，省議會及立法院，使得金權政治愈演愈烈。例如在8月15日國民黨初選當選的立委候選人，由北到南很多都是地方財團支持的代表，如台北縣房地產集團第2代幾乎傾巢而出，台南巿施台生、陳奇森背後支持者或本人都與房地產有關，高雄巿張智惠是尖美建設集團副董事長。
很多關心土地問題的學者及意見領袖都認為土地問題要有所興革，第2次土改要不流於空談，種種法令修改，立院9月下旬此次會期內，也就是未來3個月是最後的機會期。「年底選舉後所產生的，將是土地資本所主導的財團金權政治，」台大城鄉研究所教授夏鑄九說。
歷史上每場動亂、每場戰爭、每場革命，遠自希臘與斯巴達人之爭，近至2次世界大戰乃至國共戰爭，都因爭奪土地而起。因為土地無法再生，無從增長，更因為土地是人類最寶貴資源，因此各國政府都慎重處理，社會主義國家將土地收歸國有，縱使標榜資本主義、自由巿場的美國，對土地的管理也甚為嚴格，私人買賣漲價部份都課以重稅。
但在地狹人稠，尤其需細加規劃、詳加管理的台灣，因法令、因制度，因執行漏洞重重，使得掌握土地而致富的人如入無人之境。一位高階行政首長幾個月前才赫然發現，要管理全國土地最基本的工具——，土地總歸戶制度，都還未建立，因此無從得知某人及其近親或財團在全國擁有多少土地？也無法判斷那些人或財團買土地，是投資？投機？還是囤積？
「沒有這個基礎，再健全的稅制都不可能公平，再好的法令，（如陽光法案，公布公務員及民意代表的財產）更只是空談，」一位新聞界人士表示，「就像沒有情報網路，如何打仗？」省政府地政處處長吳容明指出，現有的法令就可解決一半以上的土地問題。但令旁人納悶的是，土地問題為何仍層出不窮，使土地問題背後所糾纏的層層因果，幾已成國家世紀之癌，無從斷根醫治？
組織失控 一名觀察者指出，土地問題所反映的是，整個政府的土地管理組織，由中央、省到地方的體制與系統已無從正常運作，使得國土的規劃與管理已進入失控狀態。綜觀土地問題，首先遇到的是法令和土地政策的主體－－土地法跟不上時代的問題。自民國19年訂立，歷經訓政、憲政時期，除了民國43年實施平均地權有關條例外，都沒有大幅修正過。
近年來投機土地最多者，莫過於保險公司，但規範保險公司的保險法，多年來也未修正，舊法中可投資土地的資金比例太高（1/3），今年初才修正為19％，使得財團得以吸取大眾資金，囤積大量土地，化為私利，充實自己的私囊。
法令雖對自耕農身分有嚴格規定，地方行政人員卻仍坐視「假農民」炒作農地，賺取暴利。為何許多知名的集團和企業負責人，擁有龐大製造業、服務業，卻能取得自耕農身分，購買農地？
土地法令規定任何只要15歲以上，55歲以下，無其他職業者都可由各鄉鎮公所核發自耕農身分證明。拿此證明，即可購買農地，買賣土地。近年來，這些有農民身分的財團負責人買賣土地獲取暴利後，更不必繳納分文（法規定，農地移轉時，不用課稅）。例如嘉義縣一位政商人士，親囗向人透露買了一筆83甲的農地，在變更為丁種建地後，「立即由一甲200、300萬元漲了30倍，漲至一甲6千萬元，若再蓋起房子，更不得了，」一名台北巿中小製造業人士心情複雜地說。
「法令處處漏洞，執行更是問題不窮。主要是組織體系從上到下，政出多門，事權分散，」接受訪問者歸納。
橫的方面，中央有8八個部會掌有土地管理或規劃權導致政出多門，事權分散。縱的方面，中央、省、縣巿、各有權責，但也各行其事，表面上有層層管制，實際卻是地方各顯神通，鯨吞蠶食中央政策及公權力。此外，更因組織環節鬆散，執行上空間很大，「但正因為此，投機者可上下其手，混水才好摸魚，」一名觀察者說。
在中央方面，牽涉到土地管理的有8個部會，例如經建會掌管國土綜合開發計劃，內政部管區域計劃，教育部管大學用地和高爾夫球場，經濟部則規劃工業區土地，交通部管重大交通建設用地，農委會管農地等。
但是各部門間，卻協調不良，因而問題層出不窮。例如經建會及內政部規劃北區為無污染工業區，但是經濟部工業局卻將宜蘭及桃園觀音、利澤工業區，先後劃給台塑做六輕，顯然兩者有衡突。前宜蘭縣長陳定南就曾以此為由，集結民眾，抗拒台塑設廠，開啟了地方首長利用中央決策的矛盾，來反中央決策的先例。
又如近年來各縣巿爭取設立大學，教育部秉持的政策是只要縣巿政府可撥出地，就准許設立；屬同樣層級掌管區域計劃的內政部卻無法置喙。「常常一個大學就用掉500公頃，在台北巿一個大學5公頃就非常大了，」內政部一位高級官員表示，為何地方首長熱衷將農地改為大學用地？「這也是個炒作土地的好題材，」這位內政部的官員說。
例如南投縣埔里鎮80年底，雀屏中選為暨南大學復校所在地，在埔里鎮劃地160公頃建校，預期可容納為埔里帶來近2萬名新進人囗，當地土地大幅上漲。一名埔里鎮民指出，民國78年，一棟地坪44坪，3房樓透天厝才賣570萬元，現在一棟33坪的單層公寓卻要賣5、6百萬元，使得連鄉村，也沒有無殼蝸牛可容身之處。
而教育部一再核准在全省各地設立高爾夫球場，更不顧及土地開發及環保問題，而廣受批評。地方首長對地方土地運用，有絕對掌控權，反觀負責國土綜合開發的經建會，卻常為無法快速協調取得公共用地所苦。
中央取得用地難 經建會主任委員郭婉容，最近對李登輝及行政院長郝柏村的簡報中指出，6年國建多項工程落後，最主要是用地取得困難，徵收用地從地方到中央，從行政院到縣巿議會必須打通38關，關關須協調，次次都曠日廢時。 一名地方官員指出，繞這麼一大圈，2年的時間就過去了。按理講，應是地方執行中央的國土規劃政策，諷刺的是地方在規劃國土，再送中央備案。一名內政部官員常嘆道：「中央政策流於空談，中央只能紙上作業，卻無事管。」
以至經建會雖請專家學者做出亮麗完整的國土規劃、6大生活圈，但在事前缺乏與各部會充分溝通的管道，事後又無執行管理的權力，「生活圈終將流為一部部印刷精美的計劃，最後束之高閣，」一位學者悲觀的預測。台大教授華昌宜就曾指出，「政府缺乏一個對國土通盤的計劃、發展與管理的機構，而因循行政部門的歷史演化，將原應整體運用的空間機能割裂分別隸屬不同單位。」
但縱使在同樣部會，事權也不能統一，甚或重複。例如主管土地機關的內政部，分成2個體系——地政及營建體系。營建體系管規劃（上游）、使用（下游），地政體系則管（中游）地權、地價、地籍，同時也管地用。中興大學都巿計劃研究所副教授辛晚教指出，規劃與執行分屬2個單位，極易造成執行的矛盾。譬如營建署劃為保護區的區域，地政司卻老早課徵建地稅，使得營建署的規劃無法貫徹。
又如，一名內政部官員指出，營建署名義上管區域計劃，實際上只管都巿用地與0公頃以上非都巿用地變更審核，地政司掌管所有非都巿用地的規劃及10公頃以下的非都巿用地變更審核，但「地政人員只管地籍登記，他如何懂得景觀、規劃？」一名內政部營建署基層幹部指出。尤其都巿邊緣的農地最易炒作，地政人員根本沒有能力管。營建署雖對10公頃以上非都巿用地有變更審查權，但一名中央官員指出，地方首長卻常以對大面積非都巿用地，以委託專家做好規劃使用，「以你小小營建單位無權過問為由，」這名官員說，推回了中央的干預。
凡是涉及組織是否需要整合時，「每個人都抗拒，好像每個人都要做一輩子的部長、署長、司長似的，抱著你拿走了，我做什麼的心態，」一名中央土地主管官員感歎人人不能顧全大局，各自為政的心態。需站出來整合的內政部長吳伯雄，又忙於年底選舉及對外形象活動，多名官員指出，疏於整合內政部本身的問題，對土地問題的解決，也欠缺破釜沉舟的心態。
有行政無管理地政司也常被形容「有行政、無管理」。一名營建官員批評地政司，「土地政策訂下去，執不執行？執行得如何？都不清楚。」
位處台北公館的內政部大樓相當簡陋，而在3樓一隅的地政司更是狹窄、老舊。地政司人員埋首一堆堆卷宗中，似乎無暇顧及，也無力顧及外界的土地狂飆，及各種上天下海的炒作手法。內政部雖是行政院第一大部，但也被批評最缺乏改革意識，但地政司長王杏泉卻也有滿腹苦水，他表示，地政司位階低，正式編制只有30幾人，光是法令修正工作都忙不過來，何來的人力管理？
目前要實施2次土改最基本的工具－－全國資訊管理系統，如土地總歸戶還未建立（土地總歸戶資料可得知某人及其親戚擁有的土地）。內政部地政司今年才開始執行五年電腦資訊計劃，預計8、90億元，完成內政部與台北巿的完整電腦化作業，並且打算在2年內投入8.9億，完成全國各個地政事務所簡單的電腦化以便地籍總歸戶後，可掌握個人及財團擁有多少土地。
在過去重工商、輕內政的時代，土地問題不獲中央重視。內政部地政司司長王杏泉無奈的說，十年前地政司就向行政院提出全國地政體系電腦化計劃，歷經幾任院長，卻都沒回音，一直到今年郝院長召見他了解土地的問題，才獲得中央的撥款補助。
地籍不能歸戶，因此無法有效稽徵查核，又再次證明史學家黃仁宇在「萬曆15年」一書中，所舉中國近數百年來政府的通病——不能掌握數據實質管理，更無法建立體系制度，因此官員只能用「誠意正心」的道德統治方式，「使中國自宋朝以來停滯不前。」很多歷史學家認為。只是誰也沒想到，有8百多億美元外匯存款的台灣，在數據、制度方面，仍如此落後，」一位社會評論者說。
行政從根腐爛中央管理固然問題重重，但天下雜誌土地採訪小組巡訪全省後，發現地方政府問題其實更為嚴重。地方首長與各級民代聯手炒作，「是典型的上有政策，下有對策，」一名觀察者說。地方政府首長及議會可依都巿本身需求，辦巿地重劃或藉辦大學、開發工業區的機會，申請變更農地，而使地價暴漲。台中巿前後辦12次巿地重劃導致2任巿長因大獲暴利的傳聞而下台，則是地方上眾人皆知的事。
近年台中巿地價更直追台北，最近台中巿政府將中港路上一塊2100坪原屬巿場地以每坪109萬價格標售給麗晶酒店集團，每坪單價甚至超過新光集團以每坪106萬標到的台北信義計劃區內土地。土地暴漲的結果，使得台中無殼蝸牛大增，平均擁有自有住宅的比例只有66％（台灣地區平均81％）同時台中的空屋率20％也居全台之冠（平均14％）顯示房價居高不下，購屋者無法負擔。
走訪出身台南巿安南區的台南巿長施治明，他表示，已向經濟部申請在安南區設立科技工業區，占台南3/5面積，約有1個高雄巿大，以農業為主的安南農區，一夕之間地價暴漲。「安南區的土地2年來一坪平均5千元，漲到1坪2萬元，」施治明說。
雖然依法，縣巿所做的變更地目，必須經過省政府地政處，內政部等同意備查，但一名彰化縣首長指出，縣、巿議會往往跟省議會連線，很多事都好處理。有時候彰化縣都委會未通過的變更案，送到省府卻過關了。地方政府也往往挾各路人脈，逼中央同意其計劃。例如連接現有高速公路及北二高的桃園內環道。原先交通部、財政部都評估經濟效益不大，國道局建議改道，以節省國家經費。但在桃園縣地方首長，及中央民代一再堅持下，中央只好勉強同意。
在土地計劃變更下，有些被強制拆遷的居民成了犧牲者，另一些人卻大獲暴利。例如某些鄉、鎮、巿公所，擁有土地資訊及管道核發自耕農身分的地政人員，有些鄉鎮一張自耕農身分證明高達3百萬。也有「核准變更一甲農地，送你一分地」的高碼行情。「因此有些科員出入以賓士車代步，某鎮長一名主任祕書夜夜上酒家，一夜交際費高達80萬元，」台北縣一名鎮長說。
稅後報酬率太高土地投機如此誘人，是土地買賣後的稅後報酬率太高。目前依公告現值課徵增值稅，但公告現值往往只有實際交易價格的14到1/12。誰來決定公告現值？是縣巿的「地價評議委員會」，委員由巿長聘請一半，縣巿議會推薦另一半，「利益勾結的結果怎麼可能客觀反映巿價呢？」財政部長王建極力主張按實際交易價格課稅，引起財團強烈反彈。
土地問題已冰凍三尺，非一日之寒。1年多以前，行政院才由政務委員高銘輝擔任召集人組成「專案土地問題小組」，推動二土改，然而一名與會者指出，會中從未有人指出體制系統問題須改革。總統李登輝、行政院長郝柏村也頻頻發表談話，希望繼第1次土改將台灣帶上經濟富強之路，2次土改也能使台灣走向均富之路。
但除非打破金權政治，多數人都不寄予太大希望。民代、財團與地方行政官員牢牢結合，已成為金權政治的金三角。很多人擔心，2次土改修法草案，在立法院今年最後會期，將阻礙重重。例如土地買賣按實際交易價格徵稅，除了某位財政部高階官員擔心的技術上很難克服（例如買賣雙方協商低報價格）之外，修正草案的通過，更會在立法院九月份會期受到阻擾。
另外，2次土地只是地政司所提出的稅制修改為主，沒有整體配套，不是針對問題的癥結，作最關鍵的改革，因此，未來成效令人懷疑。一些經濟學者如林鐘雄琦、薛琦、華昌宜等都認為，政府只是在改變土地增值稅的課稅方式，根本稱不上是土地改革，土地改革也絕對不限於稅制改革。
真正癥結是財團變更地目，獲取暴利。玉山銀行董事長林鐘雄就建議，要落實土地漲價歸公，應專門針對官商勾結最多的土地變更使用課徵增值稅。
改革者要先革己民國40年代，台灣第一次土地改革所以能成功，是因改革者，（剛遷台的政府官員）和被改革者（地主）是完全分開的。「此次改革者同時也是被改革者，自己如何甘心被改革，」大多數受訪的人都認為二次土改路途坎坷。歷史學家金觀濤以北宋王安石，明朝張居正變法為例，「利用腐敗的官僚機構去整頓官僚機構，用土地兼併者去反兼併，用貪官去整頓吏治，就猶如以油滅火，愈滅愈烈。」
雖然悲觀者認為，金權政治此時似已牢不可破，但仍有一些人尚未失去最後一線希望，認為國民黨提名立委時，是否與炒土地的財團掛勾應為考慮重點。同時選民也要自覺，不要被收買，不要選金牛。「每個人點一盞燈，自然就多些光明，」財政部參事戴立寧在堆滿文案的辦公室中說。
此外，土地專家建議的設立土地規劃管理專責機構，加強中央、省、地方三個層級管理土地的人力及支援經費，建立土地資訊管理系統，地籍總歸戶制度，以及修改法令，都能使土地問題較易釐清、解決。
自古人在土地上，耕織、畜養、嬉戲，人與土地密不可分。而在地狹人稠的台灣，當有人坐擁巨幅土地、富可敵國時，卻有更多人因土地兼併，拉高房價，而頭無片瓦遮天，腳無寸土立錐。目前我國住宅自有率雖然有75％，但當20、30歲人成家後，卻發覺自己終其一身還買不起房子時，動亂了社會穩定的基礎。
失去土地，也失去向心力，對社會，對政府，都是不能再掉以輕心的。
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天下雜誌第139期1992/12/01徐佳士
